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Gesetzliche Unfallversicherung: Auf dem Weg zur europäischen Strukturvernetzung?

Vortrag von Dr. Franz Terwey, Europavertretung der Deutschen Sozialversicherung, Brüssel



Sozialstaat, Subsidiarität und nationale Systeme im Wandel

Dr. Franz Terwey vor der Vertreterversammlung der Steinbruchs-Berufsgenossenschaft "Der Sozialstaat ist die intensivste Form des Nationalstaates". Diese schon vor langer Zeit von dem großen europäischen Soziologen Lord Ralf Dahrendorf geprägte Aussage hat offenbar bis heute nichts von ihrer Richtigkeit eingebüßt: Jedenfalls findet sie sich nach wie vor bestätigt durch die in den Gemeinschaftsverträgen festgelegte Machtbalance zwischen den sozialpolitischen Regelungsbefugnissen der Europäischen Union einerseits und der Mitgliedsstaaten andererseits. Der hier mit besonderer Stringenz beachtete Grundsatz supranationaler Subsidiarität gebietet es, dass strukturelle Gestaltungsentscheidungen im Sozialschutzbereich stets vorrangig auf einzelstaatlicher Ebene gefällt werden.
Im Übrigen wird von niemandem ernsthaft bestritten, dass die Sozial- und Gesundheitspolitik auch künftig prinzipiell in nationaler Verantwortung bleiben muss, wobei vor allem die Vielfalt der bestehenden Systeme als besonderer Vorzug des weltweit anerkannten "europäischen Sozialmodells" hervorgehoben wird. Andererseits ist nicht zu leugnen, dass die europäische Einigung per definitionem ein Prozess mit fortschreitendem Souveränitätstransfer ist: Subsidiarität ist also nicht statisch - und schon gar kein Bollwerk gegen unliebsame Veränderungen des national Gewohnten - sondern permanent im Wandel. Diesen Wandel aktiv mitzugestalten ist eine der wichtigsten Zukunftsaufgaben der sozialen Selbstverwaltung gerade in Deutschland.
Unterdessen wachsen auch globale Sachzwänge: die Weltregion Europa steht mit ihrem hochwertigen Sozialmodell in einem Wettbewerb mit Weltregionen, die (einschließlich der USA) durch eine teils dramatisch mindere soziale Qualität gekennzeichnet sind. Will sie in diesem Umfeld wettbewerbsfähig bleiben, muss sich die Wirtschafts-, Beschäftigungs- und Sozialpolitik insgesamt neu justieren, um internationale Investitionen innerhalb der EU zu fördern, die öffentlichen Haushalte nachhaltig zu gestalten und die Sozialschutzsysteme hinsichtlich ihrer Effizienz, Finanzierung und Zielgenauigkeit zu modernisieren. Ohne solche Maßnahmen ist ein spürbarer Abbau sozialer Qualität vorprogrammiert.



Schwinden nationaler Beherrschungskompetenz

Der heute weitgehend vollendete Europäische Binnenmarkt mit gemeinsamer Wirtschaftsverfassung und einheitlicher Währung bewirkt das Ende nationaler Volkswirtschaften und das Ende nationaler Geldpolitik. Diese Erosionswirkung ist unabwendbar und führt dazu, dass einzelstaatliche Handlungsspielräume sich verengen und die Beherrschungskompetenz der Akteure in geschlossenen Systemen wie der Sozialversicherung kontinuierlich schwindet. Die anstehende Erweiterung der Gemeinschaft nach Mittel- und Osteuropa hin wird diesen Prozess massiv beschleunigen, weil der Preiswettbewerb vor allem im Dienstleistungshandel Öffnungsdebatten erzwingt. Das gilt auch für die zehn "neuen" Sozialschutzsysteme mit höchst unterschiedlicher ökonomischer Schieflage.
Binnenmarkt, Euro und Erweiterung üben mithin einen wachsenden faktischen Druck auf die einzelstaatlichen Sozialordnungen aus: Kosten und Nutzen der Instrumente und Verfahren sozialer Sicherheit werden direkt vergleichbar, höhere Kosten oder mangelnde Verfügbarkeit und Performance der Versorgung werden politisch erklärungsbedürftig. Konsequenterweise setzt der jüngst von den Staats- und Regierungschefs beschlossene Einsatz transnationaler "Benchmarking-Verfahren" im Sozialschutzsektor - mit der harmlosen Bezeichnung "Offene Methode der Koordinierung" - gezielt auf Wettbewerb und prozessgesteuerte Systemkonvergenz, was langfristig einen schleichenden Autonomieverlust der Einzelstaaten zur Folge haben muss.
Hierin wird das Dilemma sichtbar, dass die europäische Integration eben doch nicht unter dauerhafter, teils realitätsverweigernder Ausklammerung des Sozial- und Gesundheitsschutzes zu haben ist. Vielmehr wird eine stärkere Zusammenführung der Verantwortlichkeiten für diese Politikbereiche auf Gemeinschaftsebene unausweichlich:
Der Binnenmarkt braucht neben seiner ökonomischen Dimension dringend eine klare sozialpolitische Flankierung, denn der Wechsel von einer nationalen zu einer globalen Wirtschaft macht zwangsläufig auch den "Sozialstaat" zu einer partiell internationalen Aufgabe. Wer also auch künftig einen leistungsfähigen Sozialstaat will, muss dafür sorgen, dass dieser unionsweit und gemeinschaftsvertraglich neu begründet wird.



Europäischer Binnenmarkt und sozialrechtliche Territorialität

"Die sozialen Sicherungssysteme müssen ihre Elemente europäisch erklären." Einzelstaatliche Grenzen gehören im Binnenmarkt schon heute - zumindest für das Kapital und den Dienstleistungssektor - der Vergangenheit an. Mittelfristig werden sie ihre juristische und ökonomische Bedeutung auch in den "sozialen Beschaffungsmärkten" verlieren, weil die Sozialversicherungen und ihre Versicherten mehr transnationales Kosten- und Qualitätsbewusstsein entwickeln und weil medizinische Güter und Dienstleistungen zunehmend grenzüberschreitend (auch elektronisch) nachgefragt bzw. angeboten werden. Folglich wird die von den Mitgliedsstaaten zur Zeit noch gesetzlich angeordnete "Territorialität" sozialer Sicherungssysteme zunehmend in Frage gestellt bzw. obsolet.
Unabhängig hiervon gilt nach den Gemeinschaftsverträgen überall dort, wo das Handeln der Akteure des Sozialschutzes eine Marktdimension hat, prinzipiell europäisches Wirtschafts- und Wettbewerbsrecht. Das ist ganz besonders in den Versorgungsstrukturen des Gesundheitswesens der Fall und damit auch im Bereich von Prävention, Rehabilitation und Pflege. Regulierungen durch standespolitische Berufsorganisationen (z. B. Kassenärztliche Vereinigung) sowie unternehmerische Nachfragesteuerung durch die Sozialversicherung (z. B. Arzneimittel-Festbeträge der gesetzlichen Krankenversicherung) werden unter diesem Aspekt zunehmend zum Gegenstand der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes und müssen dort ihren sozialpolitischen Sonderstatus rechtfertigen.
Deshalb müssen Ordnungssysteme wie die Sozialversicherung, die sich bislang fast ausschließlich über das nationale Staatsgebiet und die dortige öffentlich-rechtliche Verfasstheit definiert haben, nach neuen Wegen suchen, um trotz der gegebenen Struktur auch grenzüberschreitend durch Leistungsfähigkeit im Wettbewerb zu überzeugen.
Neue Instrumente der transnationalen Vertragsgestaltung gehören hierher, aber auch sektorübergreifende Partnerschaftsmodelle und neue Formen des Controlling sowie der Qualitäts- und Mengensteuerung im Leistungssegment, damit die "faktisch geöffneten Systeme" ihre Versicherten auch weiterhin preiswert, zeitnah und mit hoher Qualität versorgen können.
Insofern dürfte auch das kürzlich reformierte öffentliche Vergaberecht weitreichende Auswirkungen auf die Modalitäten der Konzessionierung und Beschaffung im Bereich medizinische Güter und Dienstleistungen haben. Die neuen Vorschriften, die in Umsetzung entsprechender EU-Richtlinien ein integraler Bestandteil des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) geworden sind, könnten - einmal auf die Nachfrageaktivität der Sozialversicherungsträger angewendet - durchaus eine transparente und wettbewerblich Gestaltete Einkaufspolitik ermöglichen bzw. erzwingen, und zwar auch im "europäischen Ausland".



"Offene Koordinierung" als prozessgesteuerter Systemwettbewerb

Rege Diskussion im Anschluss Die als "Offene Methode der Koordinierung" bezeichnete neue sozial- und gesundheitspolitische Strategie der EU respektiert formal die nationale Gestaltungshoheit der Mitgliedstaaten.
Sie übt keinerlei rechtlichen Zwang zu bestimmten Systemlösungen aus, verpflichtet aber die einzelstaatlichen Regierungen dazu, die Gestaltung ihrer Sozialsysteme permanent zu dokumentieren und sie an supranational vereinbarten Zielen, Leitlinien und Indikatoren ganzheitlich messen bzw. durchleuchten zu lassen. Dies bewirkt einen politisch verbindlichen, transnationalen Rechtfertigungszwang durch öffentlichen Vergleich im Rahmen von "best practices" und "benchmarks", was im Ergebnis eine "faktische europäische Parallelgesetzgebung" einleitet.
Nationale Sozial- und Gesundheitspolitik hat in der Vergangenheit vielfach durch Unvermögen, Versäumnisse und Fehler dazu beigetragen, dass das Vertrauen der Menschen in ihre sozialen Sicherungssysteme beschädigt wurde. Erst unter unausweichlichem ökonomischem und politischem Druck, wie sie durch das prozessgesteuerte Benchmarking der EU ausgelöst wird, könnte es gelingen, das Funktionieren und die Leistungskraft dieser Systeme zu verbessern. Einmal publik gewordene Erkenntnisse über Qualität, Notwendigkeit und "Produktivnutzen" bestimmter Sozialleistungen vermag dann auch eine hierzu entschlossene Politik nicht mehr zu vernebeln.
Damit können die sozialen Sicherungssysteme - sie müssen aber auch - ihre als "bewährt" anerkannten Elemente, Prinzipien und Verfahren europäisch erklären. Erst der durch transnationale Überzeugung gelungene Beweis des "EU-Mehrwertes" eines bestimmten Prinzips oder Verfahrens macht diesen Weg oder dieses Modell "europafähig". Folglich stehen selbst tradierte Instrumente wie das deutsche Pflichtversicherungsmodell mit Selbstverwaltung grundsätzlich in der Bewährungsprobe.
Gleiches gilt für die von den Einzelsystemen verantwortete Qualität und Effizienz der Versicherungsdienstleistungen sowie für die Nachhaltigkeit der Finanzierung und der Professionalität des Verwaltungsmanagements. Hierbei wird es Gewinner und Verlierer geben.



Strukturvernetzung vorausschauend einleiten

Die europäische Wirtschaftverfassung und die weitere Konkretisierung gemeinschaftsweiter Benchmarking-Verfahren machen es auf Dauer unumgänglich, dass die nationalen Sozialschutzsysteme eine strategische und operative Verknüpfung miteinander aufnehmen. Dieser Prozess kann und wird auch bislang Getrenntes sinnvoll zusammenführen: staatliche und staatsferne Einrichtungen etwa, private und öffentliche, Kostenträger und Leistungsanbieter. Im Ergebnis erhöht dies die marktwirtschaftliche Effizienz der (heute noch sektoriellen) Einzelsysteme, verbessert die Qualitätssicherung (durch Vereinbarung gemeinsamer Standards) und vereinfacht die technische Zusammenarbeit (durch Informations- und Datenaustausch in elektronisch gestalteten Strukturen).
Langfristig werden also auch im Sozialschutzsektor Verhandlungslösungen, Wettbewerb und grenzüberschreitende politische Arbeitsteilung zu organisieren sein. Dies kann nur mit supranational verbindlichen quantitativen und qualitativen Standards sowie durch europaweit gültige, ganzheitliche Zertifizierungen, Messgrößen und Indikatoren erreicht werden. Erst hierdurch werden die leistungsfähigsten Gestaltungsprinzipien für eine effiziente, solidarische soziale Sicherung klar erkennbar, vergleichbar und bewertbar. Zugleich lässt sich der Gefahr einer Überbetonung finanzpolitischer Aspekte begegnen, indem der
"ökonomische Produktivnutzen" des Sozialschutzes besser herausgestellt und mit in die Bewertung einbezogen wird.
Die vom europäischen Einigungsprozess ausgehenden Integrationsverpflichtungen rufen vielfältige sozial- und ordnungspolitische Konflikte hervor. Die hierin liegende Dynamik ist nicht zu unterschätzen, und sie könnte eine Abwärtsentwicklung bei den von uns anerkannten Versorgungs- und Qualitätsstandards auslösen. Damit gerät die deutsche Sozialversicherung, und in ihrem Verbund die Berufsgenossenschaften und die dort verantwortlichen Akteure, unter erheblichen Anpassungsdruck. Diese Herausforderung lässt sich nur durch eine breit angelegte transnationale Kooperation mit werteverwandten Partnern in anderen Mitgliedsstaaten meistern. Eine "europäische Aufstellung" sowie gemeinsame, vernetzte Lobbyarbeit in Brüssel sind hierfür unerlässliche Voraussetzung.




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