Neues Lastenausgleichsrecht für die gewerblichen Berufsgenossenschaften

Erst vor zwei Jahren haben wir an dieser Stelle ausführlich über eine Änderung des Lastenausgleichsrechts berichtet und dargestellt, dass die Steinbruchs-BG nach einer internen Umverteilung, die bestimmten Regeln folgt, nicht mehr zu den "Zahler-Berufsgenossenschaften" im Lastenausgleichsverfahren zählt, sondern im Gegenteil in zweistelliger Millionenhöhe ausgleichsberechtigt geworden ist bzw. jährlich neu wird (vgl. Heft 3/2006). Obwohl dies nicht die einzige Gesetzesänderung zu diesem Themenkomplex war, sieht der Entwurf zum Unfallversicherungsmodernisierungsgesetz (UVMG), der sich zur Zeit im Gesetzgebungsverfahren befindet, ein neues Modell vor, das sich von dem bisherigen unter einigen Aspekten stark unterscheidet und darüber hinaus nicht unerhebliche finanzielle Konsequenzen für viele Träger, so auch für die Steinbruchs-BG, haben wird. Es lohnt sich daher, bereits jetzt die Grundzüge dieses neuen Lastenausgleichsrechts - vergleichend mit den bisherigen Regelungen - darzustellen, aber auch auf die Konsequenzen für die Mitgliedsunternehmen der Steine und Erden-Industrie hinzuweisen.

Lastenausgleich als Kompensation von Strukturproblemen

Um Sinn und Zweck des Lastenausgleichs zu verstehen, ist es hilfreich, ein wenig in die Geschichte zurückzugehen. Sein Ursprung reicht in die 1950er Jahre zurück und hat mit dem Strukturwandel im Steinkohlenbergbau sowie mit der Tatsache zu tun, dass der Gesetzgeber stets der Meinung war, dass die gewerblichen Berufsgenossenschaften - anders als die landwirtschaftlichen - grundsätzlich keinerlei Steuergelder erhalten, sondern notfalls durch branchenübergreifende und sogar BG-übergreifende Solidarität die Zahlungsfähigkeit eines Trägers sowie eine angemessene Beitragshöhe gewährleistet sein sollten. Der Lastenausgleich kann daher als horizontaler Finanzausgleich zwischen den gewerblichen Berufsgenossenschaften bezeichnet werden, der nicht auf dem Versicherungsprinzip, sondern auf dem Solidarprinzip beruht.

Dieser Finanzausgleich ist keinesfalls eine singuläre Erscheinung - man denke nur an den Länderfinanzausgleich zugunsten notorisch finanzschwacher Länder wie dem Saarland, Berlin oder Bremen, aber auch an den Risikostrukturausgleich in der gesetzlichen Krankenversicherung zugunsten solcher Kassen, in denen das Krankheitsgeschehen überdurchschnittlich und gleichzeitig das Entgeltniveau unterdurchschnittlich sind. In beiden Vergleichskonstellationen werden - wie auch in der gewerblichen Unfallversicherung - Strukturschwächen ausgeglichen, und zwar unter Beibehaltung der Trägerstrukturen, wobei die Anzahl der Krankenkassen - ebenso wie diejenige der Berufsgenossenschaften - stark zurückgegangen ist und weiter zurückgeht, während die Existenz der finanzschwachen Bundesländer bisher nicht ernsthaft zur Diskussion steht.

Die im Bereich der Berufsgenossenschaften kürzlich diskutierte Lösung, die Folgen von Strukturverschiebungen innerhalb der gewerblichen Wirtschaft nicht durch ein Ausgleichssystem, sondern durch einen Einheits-Träger aufzufangen, wurde im Hinblick auf das bewährte Branchenprinzip nicht weiter verfolgt. Ein Einheitsbeitrag ohne Risikodifferenzierung, der zumindest theoretisch ebenfalls eine Lösung darstellen könnte, stand wegen der negativen Auswirkungen auf die Präventionsarbeit der Unternehmen ohnehin nicht in Rede, so dass allein die Reformierung des bestehenden Finanzausgleichssystems übrig blieb.

Branchenbezogene Strukturprobleme als Ausgangspunkt

Der Mechanismus und die finanziellen Konsequenzen eines Strukturwandels für die jeweils zuständige Berufsgenossenschaft waren damals dieselben wie sie es heute sind: Die Finanzkraft eines Trägers leidet, wenn Zahl bzw. Größe der vorhandenen Mitgliedsunternehmen - gemessen an der Entgeltsumme - abnimmt. Verringert sich dieses Volumen, steigen die Beiträge der verbleibenden Unternehmen des betroffenen Wirtschaftszweigs fast zwangsläufig an. Denn neben den aktuell verursachten Lasten sind die Rentenlasten der ausgeschiedenen Mitglieder aus der Zeit der Prosperität zu tragen.

Hinzu kommt, dass selbst bei einem signifikanten Rückgang der Entgeltsummen die Kosten, insbes. diejenigen für Entschädigungsleistungen, nicht in gleichem Maße zurückgehen, weil Renten auch für weit zurückliegende Versicherungsfälle zu zahlen sind und sich Berufskrankheiten häufig erst viele Jahre nach Beendigung der gefährdenden Tätigkeit manifestieren.

Kurzum: Der Verbund von Umlagesys-tem und Branchengliederung stößt in Zeiten struktureller Krisen einer Branche an seine Grenzen, wie folgende Zahlen für das Jahr 1962 verdeutlichen mögen: Obwohl zur Bergbau-BG nur 3,0 Prozent der von den gewerblichen Berufsgenossenschaften insgesamt versicherten Arbeitnehmer gehörten, entfielen in dem genannten Jahr auf sie 33 Prozent der Gesamtausgaben. Der Rest der Aufwendungen in Höhe von 67 Prozent verteilte sich auf die übrigen damals noch 35 Berufsgenossenschaften. Aus diesem Missverhältnis erklärt sich die hohe Belastung der Bergbauunternehmen mit einem Beitragssatz von 12,44 Prozent. Im gleichen Jahr betrug der Beitragssatz bei den übrigen Berufsgenossenschaften im Durchschnitt nur 1,06 Prozent!

Mit der unterdurchschnittlichen Entwicklung der Entgeltsummen im Bergbau in den 1950er Jahren ging eine überdurchschnittliche Entwicklung bei den übrigen gewerblichen Berufsgenossenschaften (im Mittel) einher. Steuergelder zu beanspruchen erschien aussichtslos, auch wenn in bestimmten Wirtschaftssektoren der Beitrag zur Unfallversicherung subventioniert wird: So wird die Küstenfischerei bereits seit der vorletzten Jahrhundertwende von den Bundesländern mit Küstenbezirken finanziell unterstützt, und die landwirtschaftliche Unfallversicherung erhält aus ähnlichen Gründen seit 1963 Bundeszuschüsse.

Entlastung von der Altlast

Ausnahmsweise wurde ein Teil der Neulast der Bergbau-BG von 1964 bis 1967 steuerfinanziert. Gleichwohl bestand ein politischer Konsens, dass dauerhaft eine Subventionierung der Beiträge der Bergbauunternehmen zur Unfallversicherung nicht gewollt war. Was lag daher näher, als den innerberufsgenossenschaftlichen Solidarausgleich, der ja einerseits auf der Ebene der Gefahrklassen, andererseits auf der Trägerebene ohnehin existiert(e), durch einen Finanzausgleich zwischen den Berufsgenossenschaften zu ergänzen?

Auf die von 1963 bis 1967 geltende, speziell auf die Bergbau-BG zugeschnittene Lastenausgleichsregelung einzugehen lohnt schon deshalb, weil der Gesetzgeber derzeit im Begriff ist, auf diese alte Systematik zurückzugreifen. Die damalige Regelung bestimmte, dass erstmalig für das Jahr 1963 die Rentenlasten der Bergbau-BG aus Versicherungsfällen, die sich vor dem 01.01.1953 ereignet haben (sog. Altlast), von den gewerblichen Berufsgenossenschaften gemeinsam getragen werden. Allerdings war diese Grenze statisch; sie wurde nicht fortgeschrieben. Die zwangsläufig wachsende Neulast musste von der Bergbau-BG selbst getragen werden, was schon im folgenden Jahr auf immense Schwierigkeiten stieß.

Die Entlastungsregelung fortzuschreiben oder eine neue zu entwickeln war nicht möglich, weil der Gesetzgeber zunächst die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts abwarten wollte, das im Wege der Normenkontrolle angerufen worden war. So kam es zu dem oben erwähnten Zuschuss durch Steuergelder. Im Jahr 1967 erging das Urteil, in dem eine Verletzung von Vorschriften des Grundgesetzes verneint wurde. Die Rahmenbedingungen für eine Neuregelung waren damit gesteckt.

Ausgleichsverfahren nach Maßgabe der finanziellen Belastung

Schon für das Jahr 1968 galt dann das in seinen Grundzügen bis heute existierende Ausgleichssystem, das nicht nach Alt- und Neulast unterscheidet, sondern eine Kompensation für besonders hohe Belastungen vorsieht. Im Einklang mit dem berufsgenossenschaftlichen Solidaritätsprinzip entlastet es Berufsgenossenschaften, bei denen bestimmte - im Gesetz verankerte - Belastungsgrenzen überschritten werden. Es gilt außerdem nicht nur für die Bergbau-BG, sondern für alle gewerblichen Berufsgenossenschaften, auch wenn nur wenige Träger im Laufe der Zeit auf diese Weise ausgleichsberechtigt wurden - die Bergbau-BG war durchgehend, die Binnenschifffahrts-BG 1989, 1990 und seit 1993 ausgleichsberechtigt.

Überschreitet die Summe der Renten- bzw. Entschädigungsleistungen bestimmte Grenzwerte (das Viereinhalbfache/Fünffache des durchschnittlichen Verhältnisses von Rentenlast/Entschädigungslast zu den Entgeltsummen), wird der über diesem Grenzwert liegende Betrag von den übrigen Berufsgenossenschaften ausgeglichen. Eine Entlastung erfährt auch diejenige Berufsgenossenschaft, die innerhalb eines Zeitraumes von fünf Jahren eine im Vergleich zu den anderen Berufsgenossenschaften außergewöhnliche Zunahme ihrer Belastung zu verzeichnen hat. Führen mehrere Merkmale zu einer Ausgleichsberechtigung, so ist der höchste Betrag maßgeblich. Der Ausgleichsbetrag wird auf die ausgleichsverpflichteten Berufsgenossenschaften nach dem Verhältnis ihrer Entgeltsummen umgelegt.

Ausgelöst durch erneute erhebliche Strukturveränderungen seit Ende der neunziger Jahre insbesondere in der Bauwirtschaft wurden 2003 und erneut 2005 die Kriterien überarbeitet, die eine Ausgleichsberechtigung auslösen.

In den von den Berufsgenossenschaften der Bauwirtschaft versicherten Branchen waren 1995 noch fast doppelt so viele Personen beschäftigt wie heute,
ohne dass die betroffenen Träger - seit dem 1. Mai 2005 zur Berufsgenossenschaft der Bauwirtschaft (BG BAU) fusioniert - nach dem bisher geltenden Regelwerk ausgleichsberechtigt geworden wären. Deshalb wurden zum Beispiel einige der Belastungsgrenzen, durch die Ausgleichspflicht bzw. -berechtigung bestimmt sind, abgesenkt. Von diesen Maßnahmen hat insbesondere die BG der Bauwirtschaft profitiert (vgl. Abbildung 1).

Des Weiteren ist es seitdem möglich, dass eine Berufsgenossenschaft aufgrund ihrer hohen Eigenbelastung zwar noch nicht ausgleichsberechtigt ist, aber trotzdem nicht ausgleichsverpflichtet; es wurde sozusagen eine "Neutralzone" für relativ hoch, aber nicht extrem belastete Träger geschaffen.

Besonders hervorzuheben ist die seit 2005 bestehende, eingangs bereits erwähnte Möglichkeit, einen Teil der Rentenlasten ohne Berücksichtigung der Unfallgefahr auf die Unternehmen umzulegen. Dies hat zur Folge, dass Unternehmen mit höheren Beitragssätzen durch Mitgliedsunternehmen derselben Berufsgenossenschaft mit geringeren Beitragssätzen entlastet werden ("interne Solidarität"). Hoch belastete Berufsgenossenschaften, welche die Kriterien für eine Ausgleichsberechtigung an sich noch nicht erfüllen, können durch einen solchen internen Solidarausgleich ausgleichsberechtigt werden. Die Steinbruchs-BG hat von dieser Möglichkeit in den vergangenen drei Jahren Gebrauch gemacht und dadurch ihre frühere Ausgleichsverpflichtung von durchschnittlich 4 Millionen Euro (das waren 1968 bis 2004 - nicht preisbereinigt! - insgesamt rund 150 Millionen Euro) zugunsten ihrer Mitgliedsunternehmen in eine Ausgleichsberechtigung in Höhe von jährlich rund 11 bis 14 Millionen Euro umwandeln können (vgl. Abbildung 2).

Auch für die BG der Bauwirtschaft war diese gesetzliche Neuregelung von Nutzen, allerdings hat - wie in den 1960er Jahren bei der Bergbau-BG - die Entlastung nicht ausgereicht, um die Branche vor gravierenden Problemen und weiterem Arbeitsplatzverlust zu bewahren. Aus diesem Anlass, aber auch deshalb, weil ein Finanzausgleich zwischen Versicherungsträgern ohne Berücksichtigung des tatsächlichen, unterschiedlichen Risikos nicht vollständig überzeugen kann, wurde ein völlig neues Finanzausgleichssystem entwickelt.

Der "Überaltlastausgleich"

Nach dem neuen System, das höchstwahrscheinlich bereits für das laufende Geschäftsjahr gelten wird,  zahlt zwar jede Berufsgenossenschaft zunächst wie seit jeher die Renten für die Fälle in ihrer Zuständigkeit. Für den Lastenausgleich wird dann aber davon ausgegangen, dass die Berufsgenossenschaften Rentenlasten letztlich in dem Umfang zu tragen haben, welcher den aktuellen Strukturen (Entgelte, Renten- und Kostenniveau, Unfall- und BK-Risiko) entspricht; dies ist die sog. Strukturlast. Die gegebenenfalls über diesem Betrag liegende Rentenlast, die so genannte Überaltlast, wird unter allen Trägern solidarisch aufgeteilt und vor allem von denjenigen getragen, die eine "Unteraltlast" aufweisen, weil ihre Strukturlast höher ist als die tatsächliche Rentenlast.

Vereinfacht ausgedrückt wird zwischen den Berufsgenossenschaften der Saldo aus Strukturlast und tatsächlicher Rentenlast - Über- oder Unteraltlast - ausgeglichen (vgl. Abbildung 3). Deshalb erscheint es legitim, auch weiterhin von "Lastenausgleich" zu sprechen, obwohl nach dem Gesetz die Rentenlasten von vornherein gemeinsam getragen werden und sich insofern eher der Begriff "Lastenverteilung" anbietet.

Bei Berufskrankheiten ist noch der Umstand zu berücksichtigen, dass zwischen schädigender Einwirkung und Erkrankung häufig Jahre, mitunter Jahrzehnte vergehen (bei asbestbedingten Krebserkrankungen beispielsweise im Schnitt rund 30 Jahre). Auch dieser Zeitdifferenz trägt der Überaltlastausgleich Rechnung. Daher werden die neuen Berufskrankheitenfälle entsprechend der Größe der Berufsgenossenschaft vor 25 Jahren gewichtet (dieser Wert entspricht der durchschnittlichen Latenzzeit).

Aus dem Verhältnis der damaligen zur heutigen Größe der Berufsgenossenschaft ergibt sich der Anteil der Berufskrankheitenfälle, welche die Berufsgenossenschaft heute tragen muss. Das heißt zum Beispiel: War die Berufsgenossenschaft vor 25 Jahren doppelt so groß wie heute, so folgt daraus, dass sie bei ihrer heutigen Größe nur die Hälfte ihrer Aufwendungen für neue Berufskrankheiten selbst tragen muss. Die darüber liegenden Kosten trägt dagegen wieder die Solidargemeinschaft aller Berufsgenossenschaften.

Im Vergleich zu dem bisherigen System mag zunächst "ungerecht" erscheinen, dass eine Berufsgenossenschaft, deren Lasten aktuell steigen, zu einem geringeren Anteil unterstützt wird. Gerade hier liegt aber der Unterschied zwischen dem bisherigen und dem neuen Ausgleichssystem: Nicht der Bedarf - oder treffender: die Bedürftigkeit - eines Trägers ist Maßstab für eine Ausgleichsberechtigung, sondern die Strukturlast. Anders formuliert: Das Konzept geht nicht von einem Ausgleich für "arme", sondern für "falsch belastete" Berufsgenossenschaften aus.

Dies entspricht dem Verursacherprinzip: Wer weniger Unfälle und Erkrankungen verursacht, zahlt auch weniger - ein Anreiz für mehr Prävention. Weiterer Vorteil ist, dass die solidarische Verteilung der Überaltlast nach sachlichen Kriterien gleichzeitig die Glaubwürdigkeit und die Akzeptanz des Solidargedankens erhöht. Zudem reguliert sich das System kontinuierlich selbst und bedarf keiner weiteren Nachjustierung, wie es beim bestehenden Lastenausgleich in den vergangenen Jahren der Fall war.

Der Überaltlastausgleich würde aktuell bzw. nach einer voraussichtlich dreijährigen Übergangsfrist mit einem gleitenden Übergang vom alten zum neuen System dazu führen, dass Unternehmen in Branchen des produzierenden und verarbeitenden Gewerbes entlastet und Unternehmen in Dienstleistungssektoren (Verwaltung, Gesundheitsdienst) belastet werden. Insbesondere würde die BG BAU profitieren, aber auch die bei der Steinbruchs-BG bzw. zukünftig bei der Berufsgenossenschaft Rohstoffe und chemische Industrie versicherten Unternehmen der Steine und Erden-Industrie können mit einem erheblichen Anstieg des Ausgleichsbetrags rechnen (vgl. Abbildungen 1 und 2), nachdem die Steinbruchs-BG trotz jahrzehntelang weit überdurchschnittlicher Belastung bis vor kurzem immer zu den "Zahler-Berufsgenossenschaften" gehört hat. Der Ausgleichsbetrag verringert nach dem neuen wie nach dem zur Zeit noch geltenden System die Umlage, d.h. die Mitgliedsunternehmen mit höheren Gefahrklassen profitieren in größerem Maße als diejenigen mit niedrigen Gefahrklassen.

Gemeinsamkeiten der Modelle

Ungeachtet der aufgezeigten Unterschiede der mittlerweile drei Lastenausgleichssysteme in der gewerblichen Unfallversicherung weisen diese durchaus auch Gemeinsamkeiten auf. So gleichen alle drei Modelle durch Strukturveränderungen bedingte unangemessene Beitragsbelastungen nicht durch organisatorische, sondern durch finanzielle Maßnahmen überberufsgenossenschaftlich nach dem Grundsatz der Solidarität und der genossenschaftlichen Selbsthilfe aus.

Die teilweise beschlossenen, teilweise bereits umgesetzten Fusionen unter den Berufsgenossenschaften wirken - jedenfalls sobald die Mittel gemeinsam bewirtschaftet werden - insofern in die gleiche Richtung. Des Weiteren sind bzw. waren alle Systeme reine Umverteilungsverfahren innerhalb der gewerblichen Berufsgenossenschaften; die ausgleichsverpflichteten Berufsgenossenschaften müssen genau den Betrag aufbringen, den die ausgleichsberechtigten beanspruchen können. Eine Steuerfinanzierung der gesetzlichen Unfallversicherung findet - anders als in der gesetzlichen Renten- und Krankenversicherung - mit Ausnahme der oben genannten Sonderfälle nicht statt.

Außerdem interessant zu wissen: Alle drei Modelle wurden von Seiten der Berufsgenossenschaften erarbeitet und von der Selbstverwaltung des Spitzenverbands dem Gesetzgeber vorgeschlagen, der diese im Wesentlichen unverändert übernommen und umgesetzt hat - sowohl 1963 als auch 1967/68 und 2007/08 (das Gesetzgebungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen).

Sicherlich ebenfalls von Interesse ist das Umverteilungsvolumen des neuen Lastenausgleichs. Es wird - abhängig insbesondere vom Verteilungsmaßstab, von der wirtschaftlichen Entwicklung sowie von der Realisierung von Fusionen - mit großer Wahrscheinlichkeit deutlich über dem bisherigen Niveau liegen, aber nicht die Milliarden-Euro-Grenze erreichen. Damit wird absolut, aber auch relativ zu den Gesamtausgaben immer noch weniger umverteilt werden als zum Beispiel in der gesetzlichen Krankenversicherung, wo das Volumen des Risikostrukturausgleichs, der übrigens nach 15jährigem Bestehen ebenfalls vor einer grundsätzlichen Neuausrichtung steht, mit rund 15 Mrd.Euro (Durchschnitt der letzten Jahre) mehr als 10 Prozent der Gesamtausgaben dieses Sozialversicherungszweigs ausmacht.

Ansgar Spohr, StBG

Umsetzung des neuen Lastenausgleichs

Ausgewählte Berufsgenossenschaften und Höhe ihrer Ausgleichsberechtigung
Abb. 1: Ausgewählte Berufsgenossenschaften und Höhe ihrer Ausgleichsberechtigung.
Die Fusion von Bergbau-BG, Steinbruchs-BG u.a. zur BG Rohstoffe und chemische Industrie sowie ein interner Ausgleich wurden unterstellt; die Werte für 2011 wurden auf der Basis des Entwurfs zum UVMG sowie der Daten für das Jahr 2007 geschätzt.
Ausgleichsberechtigung StBG bzw. Steine und Erden-Industrie
Abb. 2: Ausgleichsberechtigung StBG bzw. Steine und Erden-Industrie (ab 2008 auf Basis des Entwurfs zum UVMG sowie der Daten für das Jahr 2007 geschätzt).