www.steine-und-erden.net > 2003 > Ausgabe 1/03 > In weltweitem Vergleich bewährt - wandlungsfähig für die Zukunft

[Die Industrie der Steine + Erden]






Die deutschen Berufsgenossenschaften:

In weltweitem Vergleich bewährt - wandlungsfähig für die Zukunft

Der Beitrag gibt den Inhalt eines Vortrags wieder, den Dr. Joachim Breuer, Hauptgeschäftsführer des Hauptverbandes der gewerblichen Berufsgenossenschaften (HVBG), anlässlich der Mitgliederversammlung seines Verbandes am 28. November 2002 in Karlsruhe gehalten hat.

Asbest - mehrere Jahrzehnte hat dieser Gefahrstoff die Diskussion auch bei den Berufsgenossenschaften geprägt, und er tut es noch. Eine Kennzahl markiert die Reichweite und Bedeutung: 931 Tote infolge von Asbesterkrankungen! Das sind im Jahr 2001 mehr Tote durch Asbest als durch Arbeitsunfälle! Und dieser Trend wird für die folgenden Jahre noch anhalten. Ein Berufsgenossenschaftsproblem? Ein deutsches Phänomen?
Wer den Blick in die Wirtschaftsseiten der Zeitungen wirft, erkennt, dass sich Asbest europaweit, ja weltweit zu einem Krisenfall ausgedehnt hat. (Anmerk. d. Red.: siehe auch untenstehenden Kasten)


Aktienkurs Saint-Gobain Quartal III und IV 2002 Aktienkurs ABB Quartal III und IV 2002
Aktienkurs Fresenius Medical Care Quartal III und IV 2002 Aktienkurs Bayer AG Quartal III und IV 2002

Firmen mit Asbest-Klage-Risiko


Im Konzern ABB wird zur Abfindung von Schadensersatzansprüchen asbestgefährdeter Arbeitnehmer eine Summe von über einer Milliarde US-Dollar bereitgestellt. Es zeichnet sich ab, dass die Anspruchsteller dieses Angebot als zu niedrig ablehnen werden. Die Münchner Rück hat bereits zweimal in diesem Jahr die Rückstellungen wegen Haftungsansprüchen aus dem Asbestbereich um zusammen fast 2 Milliarden Euro erhöht. Im englischen sogenannten Fairchild-Prozess hat das House of Lords Beweiserleichterungen für asbesterkrankte Arbeitnehmer eingeführt; in der Folgewirkung zeigt sich die Versicherungswirtschaft in Großbritannien als erschüttert und fürchtet Haftungsansprüche in Milliardenhöhe. Aktuelle Situation: Für Großunternehmen stiegen die Beiträge bis zu 200 Prozent, tausende Klein- und Mittelbetriebe finden keinen Versicherer mehr. In Frankreich bestätigt der Oberste Gerichtshof trotz entsprechender sozialer Absicherung einen direkten Haftungsanspruch der Arbeitnehmer im asbestgefährdenden Bereich gegen den Arbeitgeber. Laut einer Mitteilung des Handelsblattes im Oktober 2002 besteht in den USA ein Haftungsrisiko der Unternehmen von bis zu 275 Milliarden US-Dollar, in Höhe von rund 54 Milliarden US-Dollar sind bereits Klagen anhängig, rund 20 Milliarden US-Dollar sind bereits gezahlt. Die Liste ließe sich weiter fortsetzen. Ist absehbar, wann der erste Haftungsprozess wegen Asbestgefährdung gegen einen deutschen Unternehmer erhoben wird?
Die Frage kann mit hoher Wahrscheinlichkeit mit Nein beantwortet werden. Sollte es dennoch dazu kommen, so kann in unserem bestehenden Unfallversicherungssystem mit Gewissheit gesagt werden, dass eine solche Klage ohne Erfolg bliebe. Das seit Bestehen der Berufsgenossenschaften geltende Urprinzip der Haftungsablösung des einzelnen Arbeitgebers durch den jeweiligen Unfallversicherungsträger bildet hier eine absolute Sperrwirkung. Wo bleibt also die Schlagzeile in Deutschland, dass hier Unternehmer ebenso wie asbeststaubgefährdete oder erkrankte Personen ohne Gerichtsprozesse in einem für beide Seiten geregelten und ausgleichenden System leben? Sie wird nicht kommen, weil problemfreie Zonen kein Aktivitätsfeld für Presse- und Öffentlichkeitsarbeit sind.
Also alles in Ordnung auf dem deutschen Dampfer "Berufsgenossenschaften"? Also keinerlei Bedeutung oder gar Auswirkung der europäischen oder weltweiten Entwicklungen? Also Zuwendung zu den internen, gewöhnlichen Abläufen und Entwicklungen im Unfallversicherungsbereich? Die Antworten hierauf kennt jeder: Wohl kaum! Die Zeichen stehen zwar nicht auf Sturm, aber es gibt Windwarnungen von verschiedenster Seite.
Die europäische Entwicklung hat und wird die deutsche Unfallversicherung weiter in Atem halten. Natürlich hat das EuGH-Urteil vom 22. Januar 2002 zur italienischen Unfallversicherung die Monopoldiskussion in Bezug auf die deutsche gesetzliche Unfallversicherung wesentlich entschärft. Die Aussage des EuGH, dass Systeme, die Aspekte des sozialen Ausgleichs und der Solidarität beinhalten und die mithin in Wettbewerbshinsicht nicht substituierbar sind, ein Sozialversicherungsmonopol rechtfertigen, ist eine zentrale Stütze für unser System. Auch das Merkmal, dass die Beitragsgestaltung nicht allein nach dem strikten Äquivalenzprinzip ausgerichtet sein soll, sondern ausgleichende Momente beinhaltet, stärkt das System unserer Unfallversicherung, da auch wir - wie z. B. in der Rehabilitation - trotz unterschiedlicher Beiträge gleiche Leistungen erbringen. Also Ruhe an der europäischen Monopoldiskussionsfront? Keineswegs! Je gestärkter der gesetzlich abgedeckte Monopolbereich ist, desto heftiger geraten die Monopolbereiche in Kritik, die nicht unmittelbar auf Gesetz beruhen, sondern durch Beschlüsse von Selbstverwaltungsorganen geschaffen worden sind.
Neben der Monopol- und Wettbewerbsrechtsprechung des EuGH wird auch der Vertrag von Nizza demnächst im Rahmen der sogenannten Methode der offenen Koordinierung seine weiteren Auswirkungen auf die Unfallversicherung zeigen.
Was anfangs verneint wurde, dann als möglich erschien, ist heute Gewissheit: Auch die gesetzliche Unfallversicherung wird in diesen Koordinierungsprozess mit einbezogen sein. Damit wird ein Vergleich der europäischen Systeme auch im Sektor des Arbeitsunfalls und der Berufskrankheiten und eine entsprechende Bewertung ihrer Effizienz erfolgen. Machen wir uns nichts vor: Es wird nicht bei nüchternen Zahlen, Tabellen und Vergleichen bleiben, sondern langfristig wird dieser europäische Vergleich über die Zukunftsfähigkeit der einzelnen Sozialsysteme generell entscheiden. Wer kann oder will denn ausschließen, dass solche Vergleiche z. B. in Zukunft als Kriterien für die Vergabe von Fördermitteln innerhalb der EU herangezogen werden?
Wer kann oder will denn ausschließen, dass bei zukünftigen europäischen Maßnahmen oder Verträgen die Anpassung der sozialen Sicherungsstandards an den europäischen Durchschnitt zur Zielvorgabe (oder gar zur Verpflichtung) gemacht wird? Natürlich, wir fühlen uns hier sicher, weil wir unser System an der Spitze in Europa sehen. Aber: Geben das auch die Faktoren und Zahlen wider, die für den europäischen Vergleich herangezogen werden. Unterschätzen wir (muss man sagen: wieder einmal?) die Festlegung der Indikatoren, anhand deren der europäische Vergleich festgemacht wird? Schon lange kennen wir das Schlagwort vom Wettbewerb der sozialen Sicherungssysteme in Europa.
Wenn man in diesem Bild bleiben will und es als sportlichen Wettbewerb in die Formel 1 überträgt, so bedeutet das: Über die Festlegung der Indikatoren für die Methode der offenen Koordinierung werden die Startplätze verteilt! Und auch wenn wir einen guten Wagen haben: Wir sollten nicht aus den hinteren Plätze starten!
Was tun wir? Was müssen wir noch tun? Der Hauptverband hat eine spezielle Arbeitsgruppe ins Leben gerufen, welche die Methode der offenen Koordinierung verfolgt, begleitet und sich insbesondere auf die Indikatorenfestlegung ausgerichtet hat. In direktem Kontakt, aber auch über das Europäische Forum werden die Standpunkte in die europäische Politik eingebracht, um z B. ein Benchmarking anhand der Unfallzahlen so festlegen zu können, dass die Zahlen aussagefähig sind und nicht zwischen solider deutscher Statistik und "italienischer Flexibilität" variieren. Wir müssen und werden in dieser Hinsicht aber auch über das Brüsseler Büro und in direktem Kontakt mit europäischen Abgeordneten diese Thematik forcieren.
Eine klassische und jeder BG vertraute Aufgabe gewinnt europäische Dimension: Die konkrete Reduktion der Unfallzahlen wird nicht mehr nur als Parameter für den Präventionserfolg herangezogen werden, sondern wird europapolitisch zum Standortfaktor.
Viele europäische Länder haben hier erhebliche Fortschritte in den letzten Jahren gemacht, z. B. Schweden, Spanien, Großbritannien. Wir sind hier mit den hohen Absenkungsquoten der Unfallzahlen in den letzten Jahren auf einem guten Weg, aber wir dürfen nicht nachlassen oder gar aufgeben. "Safety pays" ist der bekannte ökonomische Aspekt der Prävention; "safety is security for the system" ist der europapolitische für die Zukunft. Mit allen Mitteln daran zu arbeiten, heißt auch, mit modernen Medien den Gedanken der Prävention zu promovieren. In europäischer Koordination hergestellte Werbespots sind ein, wie ich meine, sehr gutes Beispiel.
Wir wollen hoffen, dass uns diese TV-Spots eine positive Aufmerksamkeit innerhalb Deutschlands bescheren. Aufmerksamkeit haben wir - allerdings nicht nur in positiver Hinsicht - in jüngster Zeit politisch für unsere Verhältnisse ungewöhnlich stark erfahren. Die Diskussionen im Parlament und Regierung über eine Neuregelung des Lastenausgleichs könnten der Anfang einer größeren Diskussion werden, wenn wir sie nicht mit Lösungen frühzeitig zu Ende bringen. Zwischenrufe, wie z. B. die Frage, ob eine privatisierte Unfallversicherung vermeintlich effizienter wäre als eine gesetzlich monopolisierte, sind zwar ruhiger geworden, aber nicht völlig verstummt.
Die internationale Tendenz spielt auch hier in unsere Richtung: Eine im Rahmen der sogenannten IVSS-Initiative durchgeführte Veranstaltung im September in Vancouver war ein Musterbeispiel für den neuen Trend der Sozialpolitik. Die Privatisierungseuphorie ist weitgehend verflogen, die Stabilität staatlich geschaffener und garantierter Systeme ist zunehmend allgemein anerkannt. Dies vertreten inzwischen auch Wissenschaftler und Organisationen, die noch vor kurzem das hohe Lied des Wettbewerbs und der Privatisierung gesungen haben. Es bleibt zu hoffen, dass ihr neuer Gesang auch in Deutschland an allen Stellen gehört wird.
Dessen ungeachtet müssen wir uns Fragen nicht nur gefallen lassen, sondern auch beantworten, die zunehmender und vehementer gestellt werden: Stimmt die Organisationsstruktur der gewerblichen Berufsgenossenschaften? Sind wir "richtig" aufgestellt? Da diese Diskussion abend-, tage- und wochenfüllend sein kann, an dieser Stelle nur drei verkürzte Kernaussagen:

  1. Organisationsstruktur ist generell kein Selbstzweck! Es handelt sich um ein Mittel bzw. eine Verfahrensweise, um ein festgelegtes Ziel oder ein Aufgabenprofil möglichst optimal zu erfüllen. Aufgaben und Ziele müssen und sollten daher die organisatorische Struktur bestimmen und nicht umgekehrt.
  2. Zu den Kernpunkten der deutschen gesetzlichen Unfallversicherung gehört die Selbstverwaltung, das Haftungsablösungs- und das Branchenprinzip. Haftungsablösung und Selbstverwaltung sind permanente Elemente, Branchentypik jedoch ein vom Wandlungsprozess gesteuerter Faktor. Aus dieser Sichtweise heraus muss in Zeitabständen die Frage erlaubt, ja gefordert sein, ob unsere Organisationsstruktur der Branchensystematik in Deutschland noch entspricht.
  3. Veränderungsprozesse in der Organisationsstruktur sind langwierig und schmerzhaft im Vorlauf und plötzlich in der Umsetzung. Dies belegt ein Blick sowohl über die Grenzen hinaus als auch in die Vergangenheit. Unsere europäischen Nachbarn kennen die Diskussion über die Organisationsstruktur der gesetzlichen Unfallversicherung nur begrenzt. In vielen Ländern (Österreich, Frankreich, Italien, Schweden) existiert nur ein einziger Unfallversicherungsträger, so dass sich insoweit Anpassungsbedarf nicht stellt. In Belgien regelt im Berufskrankheitenbereich der freie Wettbewerb unter den privaten Versicherungsunternehmen die Organisationsstruktur. In Spanien indes hat es lange Jahre Diskussionen über die Neustrukturierung der über 250 regional zuständigen Mutuas gegeben. Nachdem mehrere Selbstregulierungsversuche gescheitert waren, wurde schließlich durch eine gesetzgeberische Maßnahme die Anzahl auf etwa 1/10 der vorher bestehenden Organisation gekürzt - und weitere politische Diskussionen laufen.
Asbest-Symbol
Die Neustrukturierung ist auch für die gewerbliche Unfallversicherung historisch kein neues Thema. Erlauben Sie mir hierzu einige auszugsweise Zitate:
  • "Die Lage der Berufsgenossenschaften (Anfang 1933) war gekennzeichnet vor allem durch den starken Rückgang der Lohnsummen. Diesem stand zwar auch eine Abnahme der Zahl der Häufigkeit der Unfälle gegenüber. Dennoch hielt der Rückgang der Ausgaben infolge von Minderung des Unfallrisikos nicht Schritt mit der Einschrumpfung der Lohnsummen" (Wickenhagen, Seite 244).
  • "Die Not führte sehr bald zu ganz konkreten Überlegungen über die Zusammenlegung von Berufsgenossenschaften. Die allgemeinen Klagen über die Höhe der Umlagebeiträge traten bei den Bau(gewerks-)-Berufsgenossenschaften stärker als bei den übrigen hervor. Denn das Baugewerbe war von den Konjunkturschwankungen besonders stark beeinflusst. Es wurde zunächst die Möglichkeit einer Lastenverteilung durch Bildung einer Gemeinlast untersucht. Eine Zusammenlegung der (12) Bau(gewerks-)-Berufsgenossenschaften stieß (nach Ansicht des RVA) in politischer Beziehung auf unüberwindliche Schwierigkeiten" (Wickenhagen, Seite 230 oben).
  • "Es war dann ein Plan vom Standpunkt der Unfallverhütung aus für eine Zusammenlegung entworfen. Anhand dieses Planes wurde vorgeschlagen, die bisherigen (67) Berufsgenossenschaften auf 15 Berufsgenossenschaften zu vermindern" (Wickenhagen" Seite 230 unten).
  • "Bei den Berufsgenossenschaften sah man diese Erörterungen mit größtem Misstrauen an. Auf der Genossenschaftsversammlung (der Württembergischen Baugewerks-Berufsgenossenschaft am 13.10.1931) wurde davon gesprochen, dass man sich bereits im Schatten des Zentralisierungsfimmels bewege." (Wickenhagen" Seite 231 oben).
Die Zitate schildern eine Zeit, die 70 Jahre zurückliegt, und sind bei der Geschichte der gewerblichen Unfallversicherung von Ernst Wickenhagen nachlesbar. Die damalige Zeit führte nur zu wenigen Fusionen wie die der Musikinstrumenten-BG mit der BG der Feinmechanik und Elektrotechnik oder der Leinen-BG mit den örtlich zuständigen Textil-BGen. Andere, wie z. B. die Tabak-BG, behaupteten (zunächst) ihre Selbstständigkeit. Pläne für eine Zusammenlegung auf 30 bis 40 Berufsgenossenschaften verschwanden zunächst wieder; zur damaligen Zeit gab es noch 67 gewerbliche BGen!
Die Geschichte wie das Ausland geben uns eine zentrale Lehre: Über Organisationsstrukturen muss offen und intensiv geredet, aber auch selbstständig gehandelt werden, um von außen einwirkendes Handeln des Gesetzgebers zu vermeiden.
Wir sollten aber unsere nationale Sichtweise nicht auf die Organisationsstruktur verengen, sondern auch die Aspekte Leistung und Finanzierung als das eigentliche Aufgabenspektrum noch mehr in den Fokus stellen. Es ist keineswegs so, dass - ohne die sozialpolitische Diskussion über Ausdehnung oder Einschränkung von Leistungen an dieser Stelle aufgreifen zu
wollen - alle Fragen zufriedenstellend geklärt sind. Der Versicherungsschutz bei illegaler Beschäftigung gehört nach meiner persönlichen Einschätzung hierzu. Im Berufskrankheitenrecht stehen Fragen des zunehmend komplexeren Kausalitätsnachweises ebenso an wie das Verhältnis der Listen-Bken zu den im Vorfeld zu entschädigenden Einzel-BKen. Sind Beginn und Ende der unfallversicherungsrechtlichen Leistungen in jedem Fall exakt genug markiert? Wie steht es mit der Ausgewogenheit beim Zusammentreffen mit anderen sozialrechtlichen Dauerleistungen? Sind die Zulassungskriterien und Voraussetzungen unserer Leistungserbringer für die gesetzliche Unfallversicherung noch zeitgemäß? Auch dieser Fragenkatalog ließe sich verlängern - und er muss und wird nicht von uns erfunden, sondern von der Politik, den Verbänden, den Versicherten heute schon an uns herangetragen.
Schließlich wird im Bereich der Finanzierung neben der bekannten Frage, ob der Bezug zur Lohnsumme dauerhaft und uneingeschränkt den einzigen Bemessungsfaktor darstellen kann und muss, vor allen Dingen die Frage einer teilweisen Kapitaldeckung der Leistungen im Vordergrund stehen. Angesichts der Bedeutung und Reichweite ist ein sorgfältiges Abwägen aller Aspekte angebracht. Eine Kapitaldeckung, z. B. der Rentenleistung, hätte z. B. Vorteile bei einem industriellen Strukturwandel, da für entstandene Lasten eine ausreichende Deckung vorhanden ist. Weiterhin gewährt eine Kapitaldeckung eine größere finanzielle Stabilität als das jetzige Umlageverfahren. Jedoch sind auch Nachteile oder zumindest Probleme zu berücksichtigen. Eine Einführung ist nicht ad hoc und kaum ohne Kompensation denkbar. Weiterhin bietet die Kapitaldeckung keine Sicherheit bei nicht bekannten Risiken mit langer Latenz, wie sie bei manchen Berufskrankheiten (man denke z. B. an Asbesterkrankungen) gegeben sein können. Der Blick sowohl über die Grenzen als in die Vergangenheit kann auch hier helfen. Kapitaldeckung wird in manchen Unfallversicherungen der Welt, wie z. B. der Schweiz, praktiziert, und einzelne Berufsgenossenschaften, wie z. B. die Tiefbau-BG, haben in der Vergangenheit praktische Erfahrungen hiermit gemacht.
Zur Diskussion über die Finanzierung gehört weiterhin das Aufbrechen des Vorurteils, dass wir bereits heute über alle Ansätze und Flexibilitäten innerhalb des bestehenden Finanzierungssystems verfügen. Auch das heutige Umlagesystem bietet Spielraum für neue Ideen, die zumindest in ihren Auswirkungen diskutiert werden sollten. Beispiele hierfür kann man gleichfalls aus dem Ausland heranziehen: Sollte es Rabatte bei Vorauszahlung der Beiträge vor den jeweiligen Fälligkeitsterminen geben? Wie sieht es mit speziellen Prämien/Rabatten bei erfüllten Zielvereinbarungen über das Unfall- und Berufskrankheitengeschehen aus dem jeweiligen Unternehmen bzw. Unternehmensbereich? Kann man über eine stufenweise Einführung eines Beitrags für neue Unternehmer nachdenken? Wie sieht es mit der Gewährung von Nachlässen für Unternehmer aus, die Unfallverletzte in ihr Unternehmen integrieren?
Es gilt: Jede Idee ist erlaubt. Nicht jede erlaubte Idee ist diskussionswürdig. Nicht jede diskussionswürdige Idee führt zu einer positiven Wertung und nicht jede positiv bewertete Idee ist tatsächlich umsetzbar. Das darf jedoch nicht dazu führen, dass es keine Ideen mehr gibt oder diese nicht mehr geäußert werden.
Auch bei dem Blick in die Zukunft sollte man nicht versäumen, einen Blick in die Vergangenheit und auf das Ausland zu wagen. Die gewerblichen Berufsgenossenschaften haben sich 120 Jahre lang als stabil, durchaus streitbewusst, und letztlich anpassungsfähig und vorausschauend gezeigt. Dies war ihre nationale Stärke und ich bin sicher, dass dies der Quell auch für ihre europäische und internationale Stärke sein wird. Wer einen Beleg dafür sucht, der möge sich einmal die Brille einer Reihe ausländischer Staaten aufsetzen, die uns um unser gesetzliches Unfallversicherungssystem beneiden und dort, wo es möglich ist, unsere Prinzipien einführen. Das gilt für manche Beitrittskandidaten zur EU, für Russland und die Ukraine und z. B. sogar für China. Selbst das einzige Land in Europa, das vor rund 25 Jahren die gesetzliche Unfallversicherung abgeschafft hat, nimmt über die holländisch-deutsche Grenze Kontakt mit uns auf, um über mögliche Schritte einer Re-Installierung der Unfallversicherung zu sprechen. Ja, wir leben in einer Umbruchzeit. Ja, wir leben in einer schwierigen Zeit. Ja, wir werden diese Zeit erfolgreich bewältigen können, weil ich mir sicher bin, dass wir das richtige System haben und es mit dem richtigen Bewusstsein vertreten können und werden. Und dieses heißt verkürzt: Ja zur BG.

Dr. Joachim Breuer


Dr. Joachim Breuer   Dr. Joachim Breuer, Hauptgeschäftsführer des Hauptverbandes der gewerblichen Berufsgenossenschaften

www.hvbg.de
 




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